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Accords et désaccords: l’environnement et l’ALENA de 1994


Journée mondiale de l'environnement* oblige, Masiosarey s'est intéressé à la manière dont l'environnement avait été pris en compte lors des négociations de l'ALENA (Accord de libre échange nord-atlantique) au début des années 90. Et, force est de constater que l'environnement polarisait alors les positions pour ou contre l'accord. Une grande leçon à l'heure où l'environnement est le grand absent des renégociations en cours !

En 2018, Donald Trump ne cesse de dénoncer l'asymétrie des relations commerciales au sein de l'ALENA, en faveur quasi exclusive, selon lui, du Mexique. Mais, au-delà de la provocation toute "trumpienne", l'idée d'asymétrie n'est pas nouvelle; elle est même constitutive de l'histoire de cet accord. En effet, en 1990, quand le Mexique, le Canada et les USA engagent les négociations pour établir un accord trilatéral de libre échange, les observateurs regardent avec curiosité l'évolution d'une intégration régionale dans le cadre d'une "relation asymétrique", c'est-à-dire entre deux pays développés (par ailleurs déjà liés depuis 1987 par un accord bilatéral, le CUFTA) et un pays en voie de développement**. Et c'est cette asymétrie, et plus précisément ses implications en matière environnementale, qui retarderont le processus de négociation. Car d'une simple entente commerciale visant à baisser progressivement les tarifs douaniers entre les trois pays, l'ALENA se transforme en accord beaucoup plus large, au sein duquel d'autres domaines (comme le travail ou l'environnement) vont être intégrés et pour lesquels de gros efforts d'harmonisation des règles du jeu seront réalisés.

Trois ans de négociations

Trois ans de négociations seront nécessaires pour que l'ALENA soit ratifié dans les trois pays. Trois ans pendant lesquels se manifeste une opposition farouche, principalement au sujet de l'environnement. Dans les trois pays, c'est avant tout la mobilisation des organisations syndicales et environnementales qui bloque les négociations. En 1992, le démocrate Bill Clinton, tout juste élu, tente de conditionner la signature de l'accord à une incorporation d'un chapitre environnemental. Mais, face à l'opposition des gouvernements des deux autres pays, il accepte finalement (malgré l'opposition d'une partie de son propre camp) l'idée d'accords parallèles pour les sujets qui fâchent. Au final, il n'y aura pas de chapitre environnemental dans l'ALENA (même si certaines clauses environnementales sont inclues dans le texte). Cette problématique sera traitée dans le cadre d'un "accord parallèle", l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine environnemental (ANACDE). Accepté de justesse en novembre 1993 par le Congrès étasunien (234 voix contre 200 à la Chambre des représentants et 61 voix contre 38 au sénat), le "NAFTA package", comme il est surnommé (le Traité de libre échange et les accords parallèles), entrera en vigueur en janvier 1994.

Laxisme environnemental?

Revenons sur les négociations et sur la place de l'environnement à l'époque. Quels étaient alors les principaux points conflictuels? Au début des années 1990, les organisations environnementales dénoncent des règles environnementales beaucoup plus laxistes au Mexique. Le risque de voir les firmes les plus polluantes déménager dans les pays les moins stricts est des lors bien réel. Du côté mexicain, c'est donc la préoccupation de voir le pays se transformer en « poubelle » de ses deux voisins qui motive les écologistes. Du côté étatsunien et canadien, c’est la perspective de voir rentrer sur leurs marchés des produits répondant à des normes et des exigences bien moindres en matière de santé et d’environnement (sur ce dernier sujet, voir Feely et Knier, 1992).

En effet, non seulement les normes environnementales mexicaines de l'époque sont effectivement laxistes, disent les écologistes, mais leur application est encore plus problématique. Il est donc urgent d'aligner la réglementation nationale sur les standards nord-américains et, surtout, de garantir son application, à travers notamment un meilleur contrôle des différentes sources de pollution.

Toutefois, le consensus est loin d'être total parmi les écologistes. Si certains groupes remettent en cause l’essence même d’un accord de libre échange; d’autres voient au contraire cet accord comme une opportunité d’impulser une véritable politique de protection de l’environnement au Mexique. Au final, la négociation de l’Accord de libre échange aura donc permis d’organiser les groupes écologistes au sein des trois pays, notamment au Mexique au sein d’un réseau (REMALC), mais aussi de favoriser les échanges d'expériences et les coopérations régionales. La mobilisation aura finalement fait bouger le curseur politique vers l’intégration de la protection de l’environnement entre les trois pays.

Rendre acceptable l'ALENA

Pour rendre acceptable l’Accord, le gouvernement mexicain décide donc de faire des efforts. Tout d’abord, il met en place le PIAF (Programme intégral environnemental de la frontière 1992-1994) pour mieux contrôler l'impact des décharges polluantes dans les eaux transnationales, surveiller les mouvements des déchets dangereux, contrôler l’utilisation des pesticides, etc... Le PIAF donne effectivement quelques résultats, mais il s'agit avant tout d'une démonstration de l’engagement du Mexique dans le contrôle de la pollution, au moins à la frontière avec les Etats-Unis (Ugalde, 2008). Une démonstration insuffisante. Car, malgré cette initiative de coopération entre USA et Mexique, les critiques ne faiblissent pas et les députés étasuniens exigent de plus amples garanties (Feely et Knier, 1992). L'opposition législative oblige l'administration de Georges Bush (père mais surtout républicain!) à garantir que l'ALENA ne viendra pas réduire les efforts de protection de l'environnement aux USA.

Parallèlement au PIAF, le gouvernement mexicain lance aussi de grandes réformes visant à rapprocher sa législation environnementale des normes internationales et nord-américaines. Il augmente également le budget alloué à l’environnement (113% de plus pour le sous-secrétariat à l’écologie du Ministère de l’écologie et du développement urbain). Des efforts louables, mais qui restent quand même bien en deçà de ce que l'on aurait pu attendre lorsque, comme le signalent Feely et Knier, le budget alloué par le Mexique à la protection de l'environnement à l'époque ne représente que 6% du budget que l'Etat de Texas accorde à la lutte contre la pollution de l'eau et celle des déchets dangereux! Le gouvernement mexicain augmente aussi le personnel dédié au contrôle (100 inspecteurs en plus en 1991) et finalement crée deux institutions essentielles : le bureau de la procuration environnementale (PROFEPA) et l’Institut national d’écologie (INE) (Torres 1993). Des actions qui ne suffisent pas à convaincre les groupes écologistes à l’intérieur du pays, mais qui en revanche auront un effet positif aux Etats-Unis et au Canada.

L'ANACDE : une réponse aux revendications?

Au final, quelques clauses environnementales seront donc inclues dans le texte même de l'ALENA et le reste de ce chapitre sera développé dans l'accord parallèle, le fameux Accord nord-américain de coopération dans le domaine environnemental (ANACDE). Mais si celui-ci répond en grande partie aux principales revendications de l'époque, sa mise en oeuvre reste (encore aujourd'hui) poussive.

L'année même de son entrée en vigueur, l'ANACDE a donné naissance à la Commission de coopération environnementale (CCE) : l'organisme intergouvernemental chargé d'appliquer l'accord, celui que réclamaient tant les groupes mobilisés. Sur le papier, la CCE devient ainsi "la première organisation environnementale internationale créée parallèlement à un accord commercial, et la seule organisation ayant pour mandat de surveiller l’impact du commerce sur l’environnement en Amérique du Nord". Et, effectivement, cet accord est à plusieurs égard innovant. Il doit bien évidemment promouvoir la protection de l'environnement et la coopération entre les trois pays. Mais il les oblige surtout, (et cela est très important pour le Mexique) à informer sur leur situation environnementale et sur l'avancement des mesures en la matière. Pour éviter la crainte d'une baisse des exigences environnementales, la CCE garantira également que l'adoption de niveaux de protection plus élevés par un pays membre ne soit pas considérée comme une nouvelle barrière au libre commerce.

La CCE s'ouvre aussi à la participation des organisations non gouvernementales, qui peuvent désormais envoyer des "communications" au sujet de préoccupations ou de dénonciations précises. Après les avoir révisées, le secrétariat de la CEE décide si la situation justifie ou pas de solliciter au pays concerné une "réponse explicative". Mais, en cas de non-respect avéré des règles, la sanction est uniquement "morale". Sans autre moyen de contrainte, la CCE reste une institution faible.

Si l'on ajoute à cela, une procédure complexe du règlement des conflits, le CCE est un mécanisme de "droit mou", qui laisse de côté les mécanismes traditionnels de sanction/répression pour privilégier la négociation et la "bonne volonté des acteurs impliqués" (Ugalde, 2008). Lemieux et Groulx-Julien, remarquent par ailleurs un manque d'enthousiasme (pour ne pas dire une défiance) des gouvernements successifs des trois pays à ce principe de surveillance tripartite qui a abouti à un nivellement vers le bas des exigences environnementales. Et, sur le terrain, les acteurs locaux ont peu à peu perdu confiance dans ce mécanisme (Lemieux et Groulx Julien, 2012).

A 24 ans de l'ALENA et de l'ANACDE

Au Mexique, l'alignement de la politique environnementale du pays sur celles de ces homologues nord-américains a eu des effets positifs, comme la nécessaire transmission de l'information ou l'adoption de standards plus exigents. Mais c'est aussi l'appartenance du Mexique à d'autres accords internationaux plus spécifiques en matière d'environnement qui pousse le pays à revoir régulièrement ses normes et ses dispositifs. Des progrès donc, mais à un rythme trop lent. Car la situation de l'environnement au Mexique est toujours aussi désolante dès lors que le regard se porte sur certains secteurs. En matière de gestion de la poubelle urbaine, si l'on en croit les experts (article à venir), nous serions à Mexico à l'âge des cavernes où la pire solution (l'enfouissement) est toujours d'actualité. En matière de déchets dangereux, la sous-capacité en infrastructures pour le traitement final est devenue quasiment structurelle. La pollution atmosphérique des villes fait régulièrement la Une des médias avec son lot de "contingence". Sans parler de la pollution des cours d'eau, régulièrement pointée du doigt.

Les temps changent. En 2018, la refonte de l'ALENA en matière environnementale reste largement moins urgente ou médiatisée que celle de l'accord commercial. Et l'opposition au libre échange est aujourd'hui moins audible que la préoccupation pour la stabilité économique que semble garantir l'accord. Et pourtant... il n'y a pas si longtemps, au début des années 1990, la protection de l’environnement dépendait l’adoption ou non d’un accord commercial ! Avec un discours qui nous apparait, aujourd'hui, bien dissonnant avec la ligne pronée par l'administration Trump : "A prosperous land in Mexico is in US interest" (Feely et Knier, 1992).

©Masiosarey, 2018

Pour en savoir plus sur l'harmonisation des normes entre les trois pays dans le cadre d'une politique spécifique, celle des déchets dangereux, voir Ugalde V., Residuos peligrosos en México. El estudio de la política pública a través del derecho, El Colegio de México, 2008.

Plus spécifiquement sur l'environnement Torres B., "El medio ambiente en la relación bilateral México-Estados Unidos", en Vega G., Liberación económica y libre comercio, El Colegio de México, 1993.

* La Journée mondiale de l'environnement est célébrée tous les 5 juin depuis 1972. La thématique phare de cette année 2018 est celle de la pollution plastique et de ses ravages partout sur la planète.

**Schifft H. et Winters A., Regional integration and development, Banque mondiale/Oxford University press, 2003

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